Як громади Донеччини (не)планують відновлення

Від початку повномасштабного вторгнення в Україні та за кордоном відбулись сотні форумів та конференцій про «відновлення» у всіх сенсах цього терміну. В суспільстві тема є дуже чутливою, точиться дискусія між умовними таборами «не на часі, лише після перемоги» та «планувати й відновлювати потрібно вже зараз». У цьому вимірі місце частково окупованих, фронтових регіонів, таких як Донеччина, виглядає як темна пляма. Що ж робиться з плануванням відновлення Донеччини і чи робиться взагалі. Детальніше про це в аналітичному звіті громадської спілки «Коаліція “На лінії зіткнення”».

У цьому дослідженні ми зібрали докупи загальні тренди та ключові процеси навколо відновлення фронтових та тимчасово окупованих територій на прикладі Донецької області. А також проаналізували інформацію від місцевої влади рівня територіальних громад, як окупованих, так і в зоні бойових дій. Наперед зазначимо, що розуміння відновлення може бути всеосяжним, включаючи увесь спектр проявів. Від збереження ідентичності та згуртованості тих, кого Росія змусила покинути дім та шукати прихисток в інших регіонах України й за кордоном. До формування економічних моделей регіонів та макрорегіонів й відбудови конкретної школи в конкретному селі. Ми говоритимемо про другий аспект поняття «відновлення».

Передумови

Від конференції в Лугано – 2022 до конференції в Берліні – 2024 з боку наших міжнародних партнерів лунає чіткий меседж – війна триває, але проводити реформи потрібно прямо зараз для розвитку України та її успішної інтеграції до Європейського Союзу. Планування відновлення країни є частиною цієї стратегії, причому з урахуванням усіх суверенних територій. Йдеться про те, що держава обов’язково повинна розуміти та планувати, що робити після деокупації й настання сталого миру та транслювати таке бачення. Показуючи як вимушено переміщеним особам, так і мешканцям окупованих територій, що план є і він якісний.

Втім, наразі таке системне бачення відсутнє. Причини відсутності, на перший погляд,  видаються досить об’єктивними та зрозумілими:

• В першу чергу через безперервний характер бойових дій та щоденне руйнування інфраструктури. Матеріальні збитки можна оцінити, але іноді навіть цього не потрібно, дивлячись на зруйновані вщент Мар’їнку, Маріуполь чи Бахмут. Рішення про відбудову конкретних міст висить у повітрі, про це незручно говорити. Та й які підходи застосовувати? Враховуючи, що протягом війни долю Бахмута з високою ймовірністю можуть повторити й інші міста та села.
• Ще складніше питання – хто буде населяти відновлені міста. Багато що залежить від сценаріїв війни та ефективності політики повернення. Розглянемо проблему на прикладі Авдіївки більш детально. На момент повномасштабного вторгнення у громаді фактично мешкали близько 26 тисяч людей. А перед самою окупацією у місті залишалось близько 926 мешканців, трохи менше 4%. Подібна ситуація і у фронтовій Званівській громаді на південь від Сіверська – з 2914 мешканців залишилось 108. До того ж дуже важко спрогнозувати ситуацію на територіях, які були окуповані у 2014 році. Особливо передбачити поведінку українських громадян, які 10 років перебували в окупації і ця цифра може збільшуватись.
• У питанні створення економічних моделей чи кластерів ще більше знаків питання. Ми звикли до тези про пострадянський індустріальний Донбас. Звісно, вуглевидобувна промисловість, металургія та машинобудування на момент повномасштабного вторгнення все ще мали значний вплив у структурі економіки регіону. Але процеси диверсифікації економіки відбувались навіть після 2014 року у фактично прифронтових умовах на фоні закриття шахт та болючої переорієнтації традиційних ринків експорту. Значний поштовх до розвитку громад після кризових 90-х та 2000-х дала реформа децентралізації. Втім, це вже історія, а нинішня російська тактика випаленої землі не дозволяє особливо фантазувати на тему розвитку окремих галузей економіки. Навіть щодо найбільш очевидної – сільського господарства, внаслідок значного забруднення ґрунтів.
• Крім того, варто враховувати й географічне положення Донеччини, яка як була прикордонням з Росією, так і залишиться ним назавжди. В цьому контексті можна почути різні думки про те, що після перемоги область перетвориться на мілітаризований регіон військових баз і укріплень та стане одним з форпостів захисту України від одвічного ворога. Логічно припустити, що це може відлякувати людей від ідеї повернутися чи переселитися на схід, щоб будувати тут своє життя в очікуванні чергового вторгнення Росії. Скептично виглядає і реальна можливість залучення зовнішніх інвестицій у такий проблемний регіон.

Розглянемо контраргументи:

• Розмірковуючи над питанням – чи повертатимуться люди, держава зазвичай не враховує фактори, які не звикла оцінювати, але які перевертають бачення з ніг на голову. При створенні державної політики національна влада зазвичай керується лінійними підходами: кількість лікарень, ВВП на душу населення тощо. Натомість не бере до уваги такі явища, як стійкий психологічний зв’язок вимушено переміщених людей з домом. Спостереження за активним громадянським суспільством Донеччини ще з 2014 року дозволяють зробити висновок, що, можливо, і не всі готові повертатися, але більшість абсолютно точно хоче зробити щось корисне для рідного краю. Також варто враховувати, що такий унікальний регіон, як повоєнна Донецька область, буде об’єктом експериментів, досліджень та постійного інтересу туристів, журналістів, урбаністів, митців, блогерів тощо. Це певним чином гарантує, що життя тут «закрутиться».
• Випалена земля – це все ж земля. І в чомусь вона навіть має перевагу над депресивними територіями із закономірно запрограмованим зникненням. Природні ресурси та об’єкти, особливості ландшафту та інші можливості у поєднанні з інноваціями та зеленими технологіями відкривають вікно можливостей для кріейторів та бізнесів у різних галузях.
• Створення реального механізму інвестицій може частково позбавити владу від головного болю щодо пошуку складних кластерних моделей економіки Донеччини. Це логічне продовження справедливого комунікаційного треку України до наших зовнішніх партнерів: ми захищаємо Західний світ від російської експансії, тому ваші ресурси – це інвестиція у вашу ж безпеку. Такий підхід намагалися застосувати ще до початку повномасштабного вторгнення у Стратегії економічного розвитку Донецької та Луганської областей, до розробки якої долучилась Коаліція «На лінії зіткнення». Мова йде про систему залучення інвестицій та їх страхування через фонд, який фінансується Україною та нашими західними партнерами. У такому випадку кошти надаються не лише на підземні військові бази, а й на школи та підприємства. Адже принаймні військовим та їх родинам потрібні послуги та комфортні умови. Втім, не варто відкидати й традиційних механізмів, що стимулюють розвиток. Не обов’язково створювати вільні економічні зони, враховуючи попередній негативний досвід. Але цілком можна і потрібно розробляти та обговорювати екосистему стимулів, у тому числі податкових. Це точно стане в пригоді бізнесу і стане кращим інструментом, ніж тотальні дотації муніципалітетам.
• Залучаючи численний та компетентний громадський сектор – вихідців з Донеччини, влада могла б створити широку мережу з підготовки до деокупації. Громадські організації можуть діяти і в автономному режимі, але це більше схоже на хаотичний рух, в якому потенціал використовується не зовсім раціонально та ефективно в контексті спільної глобальної мети. Свідома сепарація влади від регіонального громадянського суспільства при формуванні державної політики призводить до демотивації активних людей та організацій.

Донеччина та державна політика відновлення

Переходячи від філософських міркувань до реалій, варто зазначити, що державна політика відновлення не оформлена у якийсь один глобальний стратегічний документ. Втім, лідером комунікації терміну «відновлення» стало Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, яке називає себе Міністерством відновлення. Це мегаміністерство Верховна Рада утворила 2 грудня 2022 року шляхом об’єднання Мінрегіону та Мінінфраструктури в рамках великої урядової реформи. Оголошена мета – скоротити державні видатки на чиновників та зробити уряд більш технократичним, для цього потрібно скоротити кількість міністерств на третину.

Об’єднання регіональної політики з будівництвом одразу викликало критику серед державних діячів та експертів, які просувають реформу децентралізації. 9 травня 2024 року український парламент відправив у відставку очільника Мінвідновлення. Наразі тривають консультації, як буде виглядати структура уряду та чи буде знову існувати окреме міністерство регіональної політики.

Програми комплексного відновлення

Цікаво, що Мінінфраструктури позначило себе як головного гравця у формуванні державної політики відновлення ще до злиття з Мінрегіоном. До профільного закону «Про регулювання містобудівної діяльності» були «зашиті» програми комплексного відновлення територій. Це обласні або місцеві програми, які визначають основні просторові, містобудівні та соціально-економічні пріоритети політики відновлення. А також включають комплекс заходів для забезпечення відновлення території відповідної області, території територіальної громади (її частини), яка постраждала внаслідок збройної агресії проти України або в якій сконцентровані соціально-економічні, інфраструктурні, екологічні чи інші кризові явища.

Такі програми не є обов’язковими та розробляються за рішенням голови облдержадміністрації, виконавчого органу місцевої ради чи начальником військової адміністрації. Втім, у багатьох громадах та областях України почали розробляти такі документи, сподіваючись отримати кошти для відновлення та обійти конкурентів. Втім, це не стосується Донецької та Луганської областей. У своїх відповідях обласні адміністрації Донеччини та Луганщини зазначили, що рішення про розроблення програми комплексного відновлення будуть прийняті після деокупації територій. Пояснюють це тим, що через постійні обстріли та окупацію неможливо отримати необхідну інформацію.

Ми звернулися із запитами до 13 місцевих органів влади Донецької області, серед яких є місцеві ради, військові та військово-цивільні адміністрації. Жодна з них не приймала рішення про розробку програм комплексного відновлення, посилаючись на ті ж самі обставини. Це стосується як окупованих/частково окупованих територіальних громад: Маріупольська, Авдіївська, Бахмутська, Волноваська та Мангушська. Так і громад в зоні активних бойових дій: Білозерська, Званівська, Іллінівська, Краматорська, Олександрівська та Святогірська.

Втім, цією логікою не користується Херсонська облдержадміністрація, хоча значна частина території цієї області теж перебуває під окупацією, а правобережжя – під обстрілами. Згідно з офіційною відповіддю, рішення про розробку програми комплексного відновлення Херсонської області прийняте 2 травня 2022 року. Крім того, програми комплексного відновлення розробляє місто Херсон та деякі інші територіальні громади, наприклад, Казанківська селищна.

Плани відновлення та розвитку

Наступним кроком Мінвідновлення стала Постанова Кабміну № 731 від 18 липня 2023 року «Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів і територіальних громад». Ця постанова була «прив’язана» до нового бачення регіональної політики міністерством, відображеному у змінах до закону «Про засади державної регіональної політики». Йдеться про поділ територій України на функціональні типи: території відновлення; регіональні полюси зростання; території з особливими умовами для розвитку; території сталого розвитку. До територій відновлення віднесли мікрорегіони, територіальні громади, на території яких відбувалися бойові дії та/або які були тимчасово окуповані, та/або території яких зазнали руйнувань об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій, а також які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення до інших регіонів та/або інших держав. Таке доволі розлоге формулювання підходить як для Покровська Донецької області, так і для міста Бурштин на Івано-Франківщині. Вичерпний перелік територій відновлення мав з’явитися в оновленій Державній стратегії регіонального розвитку.

Постанова №731 встановлює чіткий дедлайн для розробки планів відновлення та розвитку регіонів та територіальних громад – до 31 грудня 2027 р. Разом з тим, у постанові чітко зазначено, що плани не розробляються для територій, які належать до територій активних бойових дій та тимчасово окупованих Російською Федерацією територій. Перелік таких територій затверджує Мінреінтеграції і до нього входить уся територія Донецької області.

Отже, такі плани також не розробляє ані Донецька облдержадміністрація, ані територіальні громади.

Стратегії розвитку

Закон про «Засади державної регіональної політики» визначає, що проєкти стратегій розвитку територіальних громад розробляються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, що представляють територіальні громади, на строк та з урахуванням пріоритетів, що визначені Державною стратегією регіонального розвитку України та відповідними регіональними стратегіями розвитку. Своєю чергою, регіональні (обласні) стратегії розвитку розробляються на період дії Державної стратегії регіонального розвитку України та мають узгоджуватися із її стратегічними цілями та пріоритетами. Тобто формула проста і логічна – спочатку державна стратегія, потім область, потім громада.

Чинна Державна стратегія регіонального розвитку України затверджена урядом у 2020 році на період 2021-2027 років. Вочевидь, після повномасштабного вторгнення Росії, стратегія здебільшого  втратила актуальність, її заходи не фінансувались, тому потрібні були зміни. У профільному міністерстві розробили зміни та 5 грудня 2023 року оприлюднили проєкт оновленої стратегії. У ньому визначались і території відновлення, серед яких 21 територіальна громада Донецької області. 19 березня Урядовий комітет з питань відновлення України, розвитку громад, територій та інфраструктури схвалив оновлену редакцію, а на сайті Кабміну є повідомлення про те, що найближчим часом її затвердять. Тоді ж оголосили, що протягом березня 2024 року напрацюють структуру Плану заходів до оновленої стратегії, протягом квітня-травня збиратимуть та опрацьовуватимуть пропозиції, після чого документ подадуть на розгляд Кабінету Міністрів України.

Втім, після звільнення очільника Мінвідновлення Олександра Кубракова та відходу його команди питання щодо затвердження стратегії зависло у повітрі. Це особливо важливо в контексті припущень, що однією з причин звільнення міністра став провал саме у регіональній політиці. Поки не зрозуміло, як буде називатися центральний орган виконавчої влади, який має реалізувати державну політику регіонального розвитку. Говорять і про зворотне роз’єднання Мінвідновлення на Мінрегіон та Мінінфраструктури, і про об’єднання Мінрегіону з Мінреінтеграції. У будь-якому разі, вся попередня робота щодо планування відновлення та загалом регіонального розвитку буде переглянута новою командою.

У цей час на рівні областей та громад перебувають в очікуванні рішень з центру. У відповідь на запит про стратегії розвитку територіальних громад Донеччини ми встановили таке:

• з 13 громад 7 мають чинні стратегії розвитку (Бахмут, Волноваха, Званівка, Іллінівка, Лиман, Мар’їнка, Олександрівка). Ограни влади цих громад зазначають, що стратегії втратили актуальність у зв’язку з повномасштабним вторгненням Росії, тому нові документи стратегічного розвитку потрібно розробляти після деокупації та стабілізації ситуації.
• Авдіївська, Краматорська та Мангушська громади розпочали процес розробки у 2021 році, але через російське вторгнення призупинили.
• Білозерська військова адміністрація повідомила, що не розробляла місцеву стратегію через відсутність коштів.
• Маріупольська міська рада не надала інформацію.

Унікальною в цьому контексті є Святогірська міська військова адміністрація, єдина, яка збирається незабаром розробити стратегію розвитку громади за підтримки міжнародних донорів. Допоможе їй в цьому громадська організація «Агенція відновлення та розвитку».

Олександрівська громада теж виглядає не менш екзотично у порівнянні з іншими – місцева селищна військова адміністрація з лютого 2024 року розробляє план відновлення громади.

Платформа DREAM

Ця платформа позиціює себе як державна екосистема управління відновленням, яка створює єдиний цифровий шлях та «єдине вікно» для всіх проєктів відбудови та модернізації, ініційованих громадами України. По суті платформа також є продуктом Мінвідновлення та створена на виконання Постанови Кабміну № від 15 листопада 2022 року № 1286 «Про реалізацію експериментального проекту із створення, впровадження та забезпечення функціонування Єдиної цифрової інтегрованої інформаційно-аналітичної системи управління процесом відбудови об’єктів нерухомого майна, будівництва та інфраструктури».

DREAM – місце, де кожна громада може розмістити проєкт відновлення з детальною інформацією про нього. Після чого просувати цей проєкт та шукати фінансування не лише з державного бюджету, а й від міжнародних донорів чи Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Станом на травень 2024 року з цього фонду профінансували лише один проєкт на Донеччині – капремонт споруди цивільного захисту дитячого садочка «Вуглик» у Добропіллі.

Загалом станом на травень 2024 року на DREAM розміщені 63 проєкти від громад Донецької області, з яких 4 скасовані, 19 позначені статусом «реалізується», а 44 перебувають в процесі підготовки. З цих проєктів 7 повністю профінансовані, 8 частково профінансовані, по решті фінансування відсутнє. Серед повністю профінансованих – капітальний ремонт мосту через річку Сіверський Донець у Святогірську вартістю 3,1 мільйона гривень коштом держбюджету. Більшість поданих проєктів – ремонт закладів освіти та лікарень, будівництво та облаштування укриттів, ремонт житлових будинків.

Наразі важко зрозуміти, за яким принципом відбирають той чи інший проєкт для фінансування та джерело такого фінансування. Можна припустити, що цей процес курує Донецька облдержадміністрація.

Розробники DREAM наразі працюють над модулем локальної демократії, щоб мешканці громад могли брати участь у розробці проєктів. Наразі важко уявити наскільки ефективно це працюватиме у майбутньому, адже для реалізації проєкту на території громади потрібна як мінімум попередня згода влади, не говорячи вже про технічні аспекти.

Ініціативи громад

Деякі громади Донеччини намагаються діяти і поза межами державної політики у плануванні відновлення. На фоні інших виділяються Маріуполь та Бахмут. Лише ці дві громади серед 13, що підлягали дослідженню, мають меморандуми про співпрацю з міжнародними суб’єктами. Так, Бахмутська міська військова адміністрація уклала меморандум з компанією UGENIA B.V. (Нідерланди) для співпраці щодо відновлення громади в енергетичній сфері. Маріупольська міська рада має 5 меморандумів із закордонними муніципалітетами (Варшава, Ґданськ, Вроцлав, Утрехт, Вільнюс).

Лише ці дві громади застосовують унікальні концептуальні підходи до відновлення. Особливо масштабно цю роботу проводить міський голова Маріуполя Вадим Бойченко в рамках проєкту MARIUPOL REBORN, який по суті є глобальною стратегією відродження Маріуполя. І ця стратегія ніяк не перетинається з державною політикою. Над створенням єдиної стратегії працювали чотири архітектурних команди, яких згодом об’єднали в єдину. Кожна з команд відповідала за окремий шар дослідження і проектування. На сайті проєкту зазначають, що усі рішення приймалися за результатами спільних обговорень, у тому числі з маріупольцями, які зараз проживають в інших містах України. В контексті маріупольського треку важливо враховувати, що серед 46 муніципалітетів Донеччини лише 6 зберегли місцеве самоврядування, серед яких і Маріуполь, решта – військові та військово-цивільні адміністрації. Тому очевидно, що Вадим Бойченко діє абсолютно автономно, без координації планування відновлення з Донецькою обласною адміністрацією.

Бахмут демонструє скромніший, але все ж непересічний підхід. У співпраці з проєктним офісом ТОВ «Метінвест СМЦ» Бахмутська військова адміністрація представила універсальну концепцію відбудови мікрорайону Ювілейний «Сталева мрія Бахмут». Наразі триває обговорення зауважень та пропозицій з мешканцями. Зі слів авторів, за результатами цих обговорень буде створена робоча група з розробниками та мешканцями, які захочуть брати в ній участь. Залучать представників різних громадських організацій, зокрема і тих, що мають експертизу в питаннях безбар’єрності тв інших сферах, для вдосконалення цієї концепції. Втім, мусимо зазначити, що справжня інклюзія у залученні громадян та громадських інституцій досягається через включення їх до процесів починаючи з найперших етапів. Адже рекомендації до вже готових концептуальних проєктів у реальному житті зазвичай дуже рідко враховують.

Висновки та рекомендації

1. В Україні немає сформованого єдиного стратегічного бачення, як планувати відновлення тимчасово окупованих територій та фронтових областей, поки йде війна. При цьому задекларовано, що робити це треба. Екосистема планувальних документів непридатна для Донецької області, як і неактуальна чинна Державна стратегія регіонального розвитку. Після перетурбації у Мінвідновленні очікується ревізія роботи попередньої команди та перезавантаження зі зміною підходів та інструментів. При формуванні нових підходів важливо взяти окремий, чіткий фокус на фронтові території з усіма їх особливостями. Інакше контекст таких територій так і залишиться «розмитим», що посилюватиме розчарування серед сотень тисяч внутрішньо переміщених осіб з Донеччини та тих, хто змушений був виїхати за кордон. З огляду на це виглядає доречним об’єднання регіональної політики та політики реінтеграції.
2. Для ефективного планування відновлення Донеччини вкрай важливо, чи залучатиме регіональна та національна влада громадський сектор до цього процесу від самого початку. Взаємодія влади з активним неурядовим сектором, бізнесом, внутрішньо переміщеними особами потрібна не лише для врахування думки й збереження згуртованості, допоки йде війна та мотивації повертатися. Мова йде й про експертний потенціал неурядового сектору, його емпіричний досвід «на землі», гнучкість та можливість залучати ресурси. Деякі представники громадськості Донецької області вже зараз вбачають високі ризики, що такого залучення не відбудеться. Посилаються при цьому на досвід, отриманий під час формування Координаційної ради з питань стабілізації ситуації на деокупованих територіях. Тоді обласна влада спочатку запросила громадськість до складу цього органу та відповідних координаційних груп, а потім відмовила, залишивши у складі кілька організацій за незрозумілим принципом. Більше про проблеми з механізмами залучення громадськості Донеччини до планування відновлення області в аналітичному звіті неформальної коаліції «Інклюзивне відновлення України».
3. Платформа DREAM може стати зручним майданчиком для проєктів громад та гарним інструментом для громадськості. Але конкретні проєкти мають бути частиною місцевих стратегій розвитку. Проєкти Донеччини наразі є антикризовими точковими рішеннями місцевої влади, проте це не скасовує принципу, за яким громадськість повинна мати доступ до моніторингу витрачання публічних фінансів. Відтак, подальший розвиток модуля локальної демократії на платформі є пріоритетним.
4. Усього 2 громади Донеччини працюють над формуванням візії повоєнного майбутнього поза державною політикою відновлення. Такі підходи мають багато плюсів, але й очевидну слабку сторону – відсутність синхронізації бачення повоєнного розвитку конкретної громади з Державною та регіональною стратегіями. Різне бачення може призвести до нівелювання зусиль та ресурсів, які були інвестовані в попередню роботу. Це ще раз підтверджує тезу про необхідність на рівні держави перезапустити процес формування візії майбутнього фронтових регіонів. Крім того, не усі військові адміністрації громад можуть дозволити собі створювати продукти рівня Маріуполя навіть після формування бачення на національному рівні. Для цього потрібно навчати муніципальні кадри та співпрацювати з громадським сектором для залучення ресурсів.

Андрій Грудкін, виконавчий директор Громадської спілки «Коаліція “На лінії зіткнення”»