Війна і тендери: що потрібно знати, щоб правильно моніторити закупівлі

У часи повномасштабної війни публічні закупівлі стали особливо важливими для забезпечення державних потреб і відновлення інфраструктури. Проте зміни в законодавстві та численні нормативні акти можуть ускладнити процес їх моніторингу. Як правильно відстежувати закупівлі, беручи до уваги останні зміни у законодавстві?

Про це розповіла Крістіна Артеменко, експертка з питань публічних закупівель робіт та послуг з поточного ремонту, викладачка тренінгів Центру вдосконалення закупівель KSE. Вона поділилася своїми знаннями під час онлайн-заходу від Інституту економічних досліджень, який відвідало «Вікно Відновлення».

Основні зміни законодавства про публічні закупівлі

Від 24 лютого 2022-го року уряд України був змушений швидко адаптувати законодавчу базу для збереження безперебійного постачання товарів, робіт і послуг, необхідних державі та громадам. Оскільки зміни до закону «Про публічні закупівлі» потребували часу, уряд пішов шляхом тимчасового нормативного регулювання через постанови Кабінету Міністрів.

28 лютого 2022-го року ухвалили постанову №169, яка врегулювала особливості проведення закупівель без застосування стандартних процедур. Постанову неодноразово змінювали, залежно від обставин – лише в березні 2022-го року до неї внесли п’ять змін. Вона діяла близько восьми місяців і втратила чинність у листопаді 2022-го року після впровадження нової постанови №1275, яка врегулювала питання здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану.

Із жовтня 2022-го року функцію регулювання публічних закупівель перебрала на себе постанова №1178, яка фактично змінила назву попередньої і визначила особливості здійснення закупівель в умовах воєнного стану.

У серпні 2022-го зміни внесли і до Закону України «Про публічні закупівлі». Відтоді Кабінет Міністрів отримав право визначати особливості проведення закупівель у період дії воєнного стану. Також затвердили обов’язкове оприлюднення звітів про договори закупівель вартістю 50 тисяч гривень і більше, які уклали без застосування системи «Prozorro», не пізніше, ніж через 10 робочих днів з дня укладення угоди.

Закон про «прозоре будівництво»

Восени 2024-го року набула чинності низка змін, які пов’язані із так званим законом про прозоре будівництво. Згідно з новими положеннями, Кабінет Міністрів отримав законодавчі підстави для регулювання процедур закупівель у воєнний час. Зміни торкнулися, зокрема, пунктів 3.7 і 3.8 Закону «Про публічні закупівлі» та зобов’язали замовників оприлюднювати більше інформації щодо прямих договорів.

Нові вимоги до договорів

Після внесення змін до закону про «прозоре будівництво» замовників зобов’язали оприлюднювати, зокрема додаткову інформацію щодо цін на матеріали. Документи з цінами стали невід’ємними додатками до договорів про закупівлю:

• послуг з поточного ремонту;
• робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту;
• робіт з будівництва з розробленням проєктної документації (так звані закупівлі «проєктуй і будуй»);
• поточного ремонту з розробленням проєктної документації.

«У випадку «проєктуй і будуй» переможець сам розробляє проєкт, проходить експертизу – і лише після цього стає зрозуміло, за якими цінами реалізовуватимуть будівництво.  Тому документ з цінами долучають після складання договірної ціни. Це важливо, бо суспільство хоче бачити прозорість у ціноутворенні», – розповіла експертка.

Ці документи мають містити:

• найменування ресурсу;
• одиницю виміру;
• кількість;
• ціну з розбивкою на відпускну, транспортування, складські витрати;
• країну походження товару.

Постанова №1178

Постанова Кабміну №1178, яка регулює закупівлі в умовах воєнного стану, з моменту набрання чинності – жовтень 2022-го року – зазнала майже 30 змін.

«Пункт 13 змінювався 5-6 разів. Іноді однакові положення переписували кілька разів – змінювалися формулювання, уточнювалися межі, умови», – пояснила Крістіна Артеменко.

За її словами, найбільш значущі пункти для моніторингу закупівель, зокрема:

• п.2 – заборона закупівель у рф, білорусі, ірані;
• п.3 – локалізація (захист національного виробника);
• п.13 – підстави для укладання прямих договорів;
• п.28 – структура тендерної документації (єдиний перелік документів).

Якщо документ не зазначений у єдиному додатку до тендерної документації – замовник не має права його вимагати або відхиляти пропозицію через його відсутність/

Як моніторити закупівлі в умовах змін

Через часті редакції постанов спікерка порадила універсальний підхід:

«Дивимося на дату оголошення закупівлі – і відкриваємо редакцію постанови, яка діяла на ту дату. Саме не дата прийняття, а дата набрання чинності – визначальна».

Очікувана вартість

Очікувана вартість – це гранична сума, яку замовник готовий витратити на виконання обсягів, передбачених документацією. Її визначення – одна з найвідповідальніших дій замовника у процесі закупівлі робіт чи послуг. Особливо в умовах відбудови, коли значна частина об’єктів – це пошкоджені або зруйновані будівлі, а частина – нове будівництво, де ще не існує затвердженої проєктної документації.

«Це стовідсоткова зона ризику – визначати очікувану вартість без достатніх вихідних даних. Але часто замовник просто не має іншого вибору», — наголосила фахівчиня.

Що має бути у замовника для розрахунку:

розроблення проєктної документації:

• завдання на проєктування;
• акт обстеження (особливо для пошкоджених об’єктів);
• технічне обстеження (за відповідною настановою).

нового будівництва, реконструкції, реставрації:

• затверджений проєкт будівництва;
• кошторисна документація;
• методика або Настанова з визначення вартості будівництва.

«проєктуй і будуй»:

• вихідні дані;
• об’єкт-аналог;
• укрупнені показники вартості;
• відомість обсягів робіт.

Аналіз цін – обов’язок замовника

2022-го року до Настанови з визначення вартості будівництва внесли зміни. За словами експертки, поточним цінам на матеріальні ресурси, які зазначають в кошторисній документації проєкту, має передувати аналіз. Його проводить замовник, який і відповідає за обґрунтованість цін.

«Саме він має визначити, які ресурси є ціноутворюючими, і зібрати про них інформацію з різних джерел», – пояснила Крістіна Артеменко.

При цьому замовник самостійно обирає, які ресурси вважати основними – до прикладу, бетон, арматуру, металопластикові вікна, цеглу тощо. Щодо них проводять моніторинг. Для менш значущих позицій дозволено використовувати орієнтовні ціни з кошторисних програм.

Замовник може:

• визначити власний порядок аналізу цін (за прикладом інших організацій);
• використовувати базу даних цін, яку веде Державне агентство відновлення (застосовується переважно для дорожніх робіт);
• доручити аналіз проєктувальнику або іншій організації (замовник не звільняється від відповідальності за затверджені ціни).

Далі замовник має видати організаційно-розпорядчий документ, у якому зазначити:

• які ресурси аналізує;
• з яких джерел бере інформацію;
• як розраховує середню ціну.

За словами спікерки, наразі в Україні відсутня єдина база даних цін на будівельні матеріали. Це створює ризики – в проєкти можуть закладати як завищені, так і занижені ціни. Обидва варіанти негативно впливають на ефективність закупівель і контроль використання бюджетних коштів.

Ремонти в річному плані

У процесі моніторингу публічних закупівель важливо вчасно звертати увагу на випадки, коли замовник кілька разів на рік оголошує закупівлі щодо одного й того самого об’єкта – поточного і капітального.

«Я завжди кажу: це неприпустимо, коли замовник планує поточний ремонт, а водночас розробляє документацію на капітальний. Усі ремонтно-будівельні роботи, які входять у поточний ремонт – як-от фарбування, заміна частин мереж, часткова заміна підлоги – мають бути враховані в проєкті капітального ремонту, якщо мова про той самий об’єкт», – пояснила Крістіна Артеменко.

Втім, є ситуації, коли кілька закупівель на один об’єкт можуть бути обґрунтованими. До прикладу:

• на початку року у замовника був один дефектний акт – під певний обсяг робіт;
• пізніше з’явилось додаткове фінансування або виникла нова потреба;
• договір за першою закупівлею вже виконується;
• для другої закупівлі підготовлено нову обґрунтовувальну документацію.

У таких випадках замовник має право провести ще одну закупівлю на цей самий об’єкт, але лише за умови наявності документального підтвердження.

«Сказати зразу, що тут порушення, ми не можемо. Потрібно продивитися усі документи, які підтверджують ситуацію: і щодо фінансування, і щодо нових робіт, і щодо термінів виконання попереднього договору», – наголосила спікерка.