Антикорупційні уповноважені в громадах: як триває впровадження ініціативи уряду на місцях

В Україні вже не перший рік існує інститут антикорупційних уповноважених. Проте далеко не всі знають про існування такої професії, наявність таких спеціалістів у громадах та їхню діяльність. А самі уповноважені часто зізнаються, що не контактують з громадянами або навіть не знають, як це робити. Хто ж такі антикорупційні уповноважені, коли вони з’явилися, що роблять і наскільки ефективно, зокрема на півдні України — читайте в цьому матеріалі. 

При підготовці матеріалу ми також звернулися до антикорупційних ГО півдня України, щоб дізнатися, чи взаємодіють вони якимось чином з антикорупційними уповноваженими, що знають про їхню роботу та як оцінюють результати. 

Про що мова

Згідно з Законом України «Про запобігання корупції», в органах та установах мають створюватися уповноважені підрозділи або призначатися уповноважені особи, які опікуються питаннями виявлення та запобігання корупції. Закон визначає, в яких установах мають бути такі уповноважені. Зокрема, антикорупційні уповноважені мають бути призначені відповідно до 13-1 статті Закону в обласних та районних державних адміністраціях, в апаратах обласних, міських та районних рад, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління державного органу. 

Наявність уповноважених в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління державного органу, а також у державних цільових фондах є обов’язковим.

На сайті Національного агентства з запобігання корупції зазначено, що НАЗК здійснює координацію та методичне забезпечення діяльності уповноважених. НАЗК затверджене і «Типове положення про уповноважений підрозділ (уповноважену особу) з питань запобігання та виявлення корупції».  

Історія питання 

Історія такої професії, як антикорупційний уповноважений, в нашій країні розпочалася майже 19 років тому. На початку 2006 року, за часів президентства Віктора Ющенка, ми приєдналися до GRECO — Групи держав проти корупції. Було розпочато реформу антикорупційного законодавства, Міністерство юстиції розробило Концепцію подолання корупції.  

Саме ця концепція передбачала розгляд можливості створення підрозділів внутрішньої безпеки, які б відповідали за дотримання вимог антикорупційного законодавства та взаємодію з правоохоронними органами і зв’язки з громадськістю. 

За три роки почалося практичне впровадження цього інституту, коли 8 грудня 2009 року Кабінет Міністрів України ухвалив постанову №1422 «Питання запобігання та протидії корупції в органах виконавчої влади».

Проте ця ініціатива на той час провалилася — антикорупційні уповноважені підпорядковувалися керівникам установ, в яких мали б запобігати корупції і керівники мали суттєві важелі впливу на таких спеціалістів. До того ж керівники мали можливість призначати уповноваженими підконтрольних собі осіб. Ніяких механізмів оцінки ефективності роботи уповноважених розроблено не було. Власне, немає таких механізмів і зараз. 

Що маємо зараз 

Закон «Про запобігання корупції», яким встановлені засади діяльності антикорупційних уповноважених, ухвалений у 2014 році. Типове положення, затверджене НАЗК, датоване 2021 роком. До завдань уповноважених входить контроль за дотриманням антикорупційного законодавства, організація та проведення антикорупційних заходів, організація роботи управління корупційними ризиками, надання методичної та консультаційної допомоги стосовно антикорупційного законодавства, виявлення конфліктів інтересу та сприяння їхньому урегулюванню, перевірка стану подання декларацій, розгляд повідомлень про порушення Закону «Про запобігання корупції», захист працівників, що повідомили про корупцію від тиску роботодавця. 

У 2020 році дослідження з ефективності державних антикорупційних уповноважених проводило НАЗК. Це дослідження, зокрема, показало, що: 

• 13% центральних органів виконавчої влади на той час не утворили уповноважений підрозділ або не надали аналітичної інформації щодо його діяльності;
• 7% державних органів не дотримувалися норми щодо підпорядкування уповноваженого керівникові органу;
• 16% посад антикорупційних уповноважених залишалися вакантними;
• 19%органів влади не дотрималися вимог мінімальної штатної чисельності антикорупційного уповноваженого підрозділу (особи); 
• 44% уповноважених державних органів влади та обласних державних адміністрацій не організовували заходи вертикальної антикорупційної взаємодії з уповноваженими підвідомчих або координованих ними інституцій; 
• У 32% органів влади, упродовж останніх трьох років (2017-2020), лише менш як половина антикорупційних уповноважених пройшла спеціалізоване антикорупційне навчання або підвищення кваліфікації;
• 40% уповноважених органів влади не мали жодного заходу горизонтальної співпраці з питань запобігання корупції. 

Моніторинг та оцінка виконання антикорупційної програми у першому півріччі 2020 року не проводилася взагалі у 75% обласних рад, 61% центральних органів виконавчої влади та 31% обласних державних адміністрацій. При цьому громадськість до моніторингу і оцінки ефективності виконання антикорупційної програми залучали тільки 4 відсотки обласних рад, 8 відсотків центральних органів виконавчої влади та 16 відсотків обласних державних адміністрацій.    

У 2023 році Мінвідновлення випустило посібник «Як організувати роботу з питань запобігання корупції в громадах: Актуальні проблеми та практичні рекомендації». 

Як зазначають автори посібника, станом на 24 лютого 2023 року потреби у відновленні та відбудові були оцінені в 411 мільярдів доларів США, що в 2,6 раза перевищує фактичний ВВП України у 2022 році. Водночас в Україні й досі залишається актуальною проблема корупції і конкретні кроки для підвищення рівня прозорості та підтримки громад у процесі запобігання корупції здійснює й Мінвідновлення. 

«Крім того, Міністерство добре розуміє ключову роль антикорупційних уповноважених у розбудові доброчесного середовища громад та підвищення рівня їх прозорості. Тому воно спільно з ПРООН також здійснює напрацювання інституційних документів та проводить дослідження в цій сфері», — йдеться в документі.  

Міністерство провело аналіз і опитало  170 антикорупційних уповноважених з різних міст України. Опитування проводилося у червні-липні минулого року і показало цікаві результати. 

Наявність антикорупційних уповноважених в органах місцевого самоврядування 

Як з’ясувалося, у більшості міських рад, які взяли участь в дослідженні, а саме, в майже 56% міських рад, посаду уповноваженої особи працівники суміщають з іншою, основною посадою. Схожа ситуація і в тих радах, де діють не уповноважені особи, а підрозділи. Функції запобігання та виявлення корупції часто покладені на ті підрозділи, які мають зовсім інші основні функції. Такі підрозділи «сумісники» функціонують у 4,7% міських рад. 

До того ж під час дослідження з’ясувалося, що у 5,3% міських рад взагалі відсутній уповноважений підрозділ (особа), що є порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції».

Лише у 24,7% міських рад призначена уповноважена особа на окрему посаду і тільки у 7,1% міських рад утворений окремий уповноважений підрозділ. Тобто лише 31,8% уповноважених виконують виключно функції із запобігання та виявлення корупції, а не поєднують їх з іншою діяльністю.

Скільки працівників у підрозділах 

У 58,3% міських рад, в яких утворено уповноважений підрозділ, у такому підрозділі працює дві особи. Чотири особи — у 33,3% міських рад, де утворено уповноважений підрозділ. П’ять і більше — у 8,3% міських рад. 

Яким спеціалістам антикорупційну роботу дають, як додаткове навантаження 

• Найпоширенішою посадою, з якою суміщають антикорупційну роботу, є посада у юридичній службі. Таких сумісників 52,6%. 
• З посадою працівника кадрового підрозділу суміщають свою антикорупційну діяльність 13,7% визначених уповноважених осіб. 
• Посада керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету ради є третьою за популярністю (5,3%) посадою для суміщення серед уповноважених осіб.

Чому уповноважених нема в радах, які взяли участь в опитуванні 

Основними причинами непризначення уповноваженої особи є:  

• вакантність посади, 
• відсутність рішення ради про створення уповноваженого підрозділу, 
• відсутність посади у штатному розписі. 

В ході дослідження міністерство дізналося, що питанню фіксації у внутрішніх актах органів місцевого самоврядування ролі уповноваженого належна увага не приділялася, до того ж немає єдиного підходу щодо назви та виду документа, яким фіксується статус уповноваженої особи.

Кому підпорядковані антикорупційні уповноважені 

За даними Мінвідновлення, наразі 7 із 10 уповноважених безпосередньо підпорядковані голові місцевої ради. Таких випадків 77,7 відсотка, якщо точніше. Крім того, 14% антикорупційних уповноважених підпорядковані керівнику структурного підрозділу, 7% — заступнику, 3,2% — керуючому справами (секретарю) виконавчого комітету ради. 

Взаємодія антикорупційних уповноважених з місцевим населенням

Найцікавішою і водночас найсумнішою інформацією, виявленою під час дослідження, можна назвати дані про взаємодію антикорупційних уповноважених з місцевим населенням. 

35 відсотків уповноважених ніяк не взаємодіють зі звичайними громадянами, мешканцями їхніх громад, взагалі.  

І 48,4 відсотка уповноважених, тобто майже половина, взаємодіють з місцевими мешканцями лише іноді. А 3,2% уповноважених хотіли б взаємодіяти, та не знають як.  

Антикорупційні уповноважені на Одещині 

На сайті Одеської обласної державної адміністрації є інформація про Відділ запобігання та виявлення корупції.  Начальником відділу зазначений Мінаков Олександр. Це посадовець пенсійного віку (згідно з декларацією, він отримує пенсію). Раніше працював головним спеціалістом відділу соціально-правового захисту дітей служби у справах дітей Одеської обласної державної адміністрації. 

На сторінці Відділу є заклик долучатися до формування «Антикорупційної програми Одеської обласної державної (військової) адміністрації на 2024-2026 роки». Долучитися громадянам пропонують шляхом надсилання пропозицій на електронну адресу. 

Щодо Одеської міської ради, то за офіційному сайті є інформація про  Відділ з питань запобігання корупції. Підпорядковується відділ міському голові, Геннадію Труханову, фігуранту численних кримінальних справ щодо корупції. Начальник відділу — Олег Сичук. Він, згідно з опублікованою інформацією, навіть веде прийом громадян двічі на місяць.

Публікуються звіти про роботу органу. Так, відповідно до звітності за 2023 рік, 22 працівники міськради пройшли антикорупційне навчання, а 20 працівників притягнули до відповідальності за корупційні чи пов’язані з корупцією правопорушення. Виявлено 14 фактів конфлікту інтересів і щодо всіх вжито заходів. Також виявлено 6 порушень при декларуванні. Було навіть одне повідомлення від викривачів. Та найбільша кількість роботи була виконана в галузі підготовки інформацій на запити контролюючих чи правоохоронних органів. 

Звітність представлена у форматі PDF, що складається з фотографій роздрукованих документів у досить низькій якості. Прочитати деякі написи досить важко. 

Декларація офіційного очільника відділу на сайті мерії є лише за 2020 рік, звітність підписана виконувачем обов’язків начальника. 

На сайті одеської облради є розділ про антикорупційну діяльність, де є посилання на регуляторні акти, заклик повідомляти про корупцію (для цього вказана електронна пошта та телефон). Є навіть Протокол проведення круглого столу за участю представників громадських організацій щодо обгоаорення проєкту Антикорупційної програми Одеської обласної ради на 2022-2024 роки. От тільки громадськість там вказана щонайменше дивна. 

Наприклад, ГО «Автомайдан Одеса» – це зовсім не загальновідомий «Автомйдан». Це «активісти», яких зі справжнього всеукраїнського Автомайдану вигнали. Серед них, зокрема, Євген Резвушкін, підозрюваний у вимаганні. Як повідомляло видання «Інтент», У 2017 році Євгена Резвушкіна підозрювали у побитті керівника одного з управлінь міської ради.   

Антикорупційні уповноважені на Миколаївщині 

В Миколаївській міськраді є Департамент, який відповідає за антикорупційні заходи. Саме туди громадянам пропонують скаржитися на корупцію електронною поштою. Також можна повідомити про корупцію, заповнивши гугл-форму. Опублікований документ про затвердження порядку прийняття повідомлень про корупцію. Власне, це вся інформація, яку вдалося знайти на сайті щодо боротьби з корупцією. Про точну назву уповноваженого органу, відповідальну особу чи ще щось даних немає. 

У Миколаївської обласної ради на сайті є розділ про запобігання корупції.  

Є звітність щодо запобігання корупції за 2023 рік, в якій згадується уповноважена особа, яка вживала заходів. Це — керуюча справами виконавчого апарату. Заходи, які вживалися — це навчання працівників, оновлення інформації на сайті, вирішення питань щодо конфліктів інтересів, участь в тренінгах, вжиття заходів щодо розробки програми та інше. 

В Миколаївській обласній державній адміністрації є розділ «Повідомити про корупцію», де зазначено, що виконуючою обов’язки головного спеціаліста з питань корупції апарату Миколаївської облдержадміністрації є Савченко Інна. Згідно з її декларацією, вона також головний спеціаліст відділу забезпечення діяльності керівництва апарату Миколаївської обласної державної адміністрації. 

Антикорупційні уповноважені на Херсонщині 

На сайті Херсонської міської військової адміністрації/ міської ради є розділ, присвячений боротьбі з корупцією. Там вказано, куди можна поскаржитися на корупцію, і згадується такий орган, як Сектор  з питань запобігання, виявлення корупції  Херсонської міської ради. Зазначається, що цей орган здійснює прийом усних повідомлень у будні з 08.30 до 11.30 та з 13.30 до 17.00. Проте не вказано, де ведеться прийом. 

Розділ «Запобігання корупції» є й на сайті Херсонської обласної ради. В інформації для викривачів згадується, що є головний спеціаліст з питань запобігання та виявлення корупції. Хто це — не вказано, але є електронна пошта, звичайна пошта та телефон для звернень. 

На сайті облдержадміністрації є розділ про протидію корупції та злочинності. Вказано, що наявний Сектор з питань запобігання та виявлення корупції обласної державної адміністрації. Завідувач сектора — Яцик Вадим. Є контактні дані. Наявний звіт за перше півріччя 2024 року, опубліковані плани роботи. Проте у звіті зазначена суто формальна інформація щодо виконання програми з 2023 по 2025 роки і для того, щоб розібратися, що ж саме зроблено саме у перше півріччя 2024 року потрібно докласти зусиль. 

Ми спробували звернутися за коментарями до декількох уповноважених та до пресслужб рад. В Одеській міській раді пресслужба дала нам посилання на відповідну сторінку сайту, зазначивши, що там є вся необхідна інформація, а додаткові питання можна подавати запитами. 

Що ж до Сектору з питань запобігання та виявлення корупції Херсонської обласної державної адміністрації, в пресслужбі нам відповіли, що наразі завідувач у відпустці, тому питання поставити йому не вдасться. Проте інші посадовці, попросивши не називати їх, охарактеризували антикорупційного уповноваженого дуже цікаво, зазначивши таке: 

«Ніякої ініціативи, майже ніяких знань. Просто ходить на роботу. Не спить за столом — і то плюс». 

Що з цього приводу думають в антикорупційних ГО 

Ми запитали у громадських активістів та голів антикорупційних ГО півдня України про наявність в них досвіду взаємодії з антикорупційними уповноваженими та їхню оцінку роботи таких уповноважених. 

Валерій Болган, голова ГО «Центр публічних розслідувань» (Одеса), розповів:

«Це прекрасне питання. Ми в роботі періодично стикаємося з розділами на сайтах, де зазначено контакти таких уповноважених чи просто гарячих ліній. Однак сам цей інститут, на моє переконання, не запрацював. Особливо на місцях це малоймовірно, бо коли такий уповноважений призначається тим, кого він може контролювати — це нонсенс. Цікаво, що ми періодично відправляємо запити, пов’язані з корупцією, однак жодного разу не було ці відповіді розписано на таких уповноважених».    

На думку Катерини Бутко, Керівниці Всеукраїнського обʼєднання «Автомайдан» та голови Громадської ради при НАЗК, проблема з антикорупційними уповноваженими скоріше в тому, що таких спеціалістів достатньо не навчають, та й взагалі цей інститут не в пріоритеті: 

«Тим чином, як вона (ініціатива – ред.) має працювати, вона не працює. Передусім вона не працює через відсутність професійних кадрів на ці вакансії. Друге, в чому є проблема — це відсутність механізмів для якогось дієвого справжнього контролю. Тому що дуже часто діяльність таких уповноважених є лише фікцією. І так, НАЗК намагається провести якісь семінари і навчання антикорупційних уповноважених, але це величезна кількість людей і потрібно розуміти, що далеко не всі бувають на навчаннях. Ну і плюс щодо самого цього механізму в НАЗК — цей відділ наразі не є пріоритетним, як, наприклад, перевірка декларацій чи інші фінансові питання. Його потрібно ще поліпшувати, але в цілому сам інститут може розвиватися. На мою думку, є питання щодо кількості необхідних антикорупційних уповноважених і найважливіше питання, яке у нас є — це кадрова проблема».

Навчання для уповноважених, зазначила Катерина Бутко, не є обов’язковими. Є онлайн курси, але ресурсу навчити всю необхідну кількість фахівців поки що немає. 

Ось що розповіла з приводу роботи антикорупційних уповноважених голова Одеського обласного відокремленого підрозділу ГО «Всеукраїнське обʼєднання «Автомайдан» Катерина Гуцол:  

«Щодо роботи антикорупційних уповноважених Одещини, чесно кажучи, мені важко щось сказати. Хто вони, де і чим займаються, я не знаю. І це, на мою думку, є показовим. Сама ініціатива і концепція уповноважених є хорошою. Однак схоже, що на місцях її реалізацію максимально саботують, призначаючи на цю посаду людей формально. Таких, які не будуть заважати місцевим чиновникам жити і «працювати» так, як вони звикли. Тобто не заважати.

Єдине, на що я звернула увагу в нашому регіоні — реалізація від Чорноморської міськради. На своєму сайті, серед іншого, вони пропонують громадянам повідомляти про корупцію, надіславши листа на адресу виконавчого комітету з позначкою «корупція». Тобто чиновники пропонують викривачу подавати письмову заяву не особисто уповноваженому, а всьому виконкому ще й помічати свій лист. Це максимально тупо, бо це створює можливість попередити корупціонера та злити інформацію. І, до речі, імʼя антикорупційного уповноваженого Чорноморської громади треба було ще пошукати. А виявилось, що він на посаді ще з 2019 року. Щодо Одеси, ситуація не краща. Уповноважений тут сидить настільки тихо, що здається, ніби корупції взагалі не існує».

Про ситуацію з антикорупційними уповноваженими на Кіровоградщині розповів Павло Лісніченко — антикорупційний журналіст, голова «Центру медіарозслідувань Прозорро»: 

«У Кропивницькій міськраді цим питанням опікується начальник управління з питань запобігання і виявлення корупції Олександр Шишко. Відверто кажучи, за всі роки своєї роботи — жодного разу напряму з ним не співпрацював. Якоїсь активності з його боку теж не помічав. В облраді минулоріч затвердили Положення про головного спеціаліста — уповноваженого з питань запобігання та виявлення корупції. Якщо не помиляюсь, цю посаду наразі займає Наталя Ткаченко. Однак її ще менш помітно, ніж Шишка. Більш активною у цьому плані є робоча група Кіровоградської ОДА «Прозорість і підзвітність», долучитись до якої мене свого часу запросили та після отримання моєї згоди жодного разу не повідомляли про дату та час засідань. Та й таке. Знаю, що вони час від часу засідають, оскільки на їхніх нарадах кілька разів розбирали мої тексти щодо потенційних переплат, виявлених в закупівлях ремонтів та будівництв на об’єктах області».   

Олена Кравченко, головна редакторка «Антикорупційного виміру», спеціально для «Вікна Відновлення»