Законодавство без відбудови чи відбудова без законодавства

Найбільша війна у Європі з часів Другої світової — такий статус має війна України не лише за кількістю залучених військ, інтенсивністю бойових дій, а й за масштабом спричинених руйнувань. За різними оцінками, збитки матеріальному, стратегічному та екологічному потенціалу країни сягають десятків мільярдів євро. Наприклад, швидка оцінка завданої шкоди та потреб на відновлення (RDNA4), проведена урядом спільно з міжнародними партнерами, показала, що станом на 31 грудня 2024 Росія завдала Україні прямої шкоди на $176 млрд.

Це показує масштаб виклику у відновленні зруйнованих об’єктів. Авжеж, під час активних бойових дій вистачає й інших проблем, які потребують нагального вирішення з боку державної влади. Ці питання насправді нерозривно пов’язані між собою. Бо у війні, у якій активно застосовуються засоби ураження з дальністю понад 1000 кілометрів, важко розділити, де закінчується оборона і починається тил з працюючою економікою.

Попри те, що українські організації (як от КШЕ в проєкті «Росія заплатить») чи Україна з партнерами, як у проєкті по швидкій оцінці завданої шкоди, намагаються рахувати розмір руйнувань та обсяг коштів для відновлення, остаточні суми та обсяги зусиль, необхідні для відбудови населених пунктів, підприємств, соціальної інфраструктури, неможливо порахувати, поки війна не завершена або не призупинена. Але це не означає, що ми маємо чекати оцінок, щоб починати відновлення держави. Ще на початку 2022 року, відразу після звільнення Київщини й Чернігівщини від російських військ, Україна почала відновлення зруйнованої інфраструктури та будівель. З того часу процес триває. А от законодавча рамка відстає від української дійсності. 

Аналітики проєкту «Індекс реформ» від «Вокс Україна» дослідили законодавство, яке стосується відновлення, та визначили основні прогалини. Ось ключові рекомендації для уряду, щоб зробити законодавство про відновлення України більш якісним: 

1. Ухвалити єдиний рамковий закон

Попри наявність великої кількості нормативно-правових актів (НПА) про фінансування відбудови, правила відновлення певних об’єктів чи розбудову різних сфер життєдіяльності українців, досі немає єдиного рамкового закону, який формував би наскрізні правила відбудови. Законопроєкт «Про засади відновлення України», який розроблявся Міністерством розвитку громад та територій, але так і не був зареєстрований у парламенті, необхідно доопрацювати та ухвалити. Зокрема потрібно більше деталізувати норми про участь громадськості у відновленні.

2. Усунути неузгодженості між правовими актами різного рівня

Підзаконні акти не завжди відповідають принципам чи нормам, закладеним у нормативно-правові акти вищого рівня. Так, один із ключових НПА для організації відновлення — постанова Кабміну. №731 про порядки відновлення і розвитку регіонів та громад — не вимагає проведення гендерного  аналізу. Хоча в законі про засади державної регіональної політики, на який спирається постанова, є чітка норма: «Розроблення регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі оцінки потреб заінтересованих сторін та вигодонабувачів (бенефіціарів) у регіоні, оцінки гендерного впливу». Варто додати до цієї постанови вимогу проводити гендерний аналіз планів розвитку територіальних громад, а також аналіз безбар’єрності.

3. Реально, а не номінально залучати стейкхолдерів до розробки рішень

Важливо враховувати потреби українців проактивно, на етапі створення НПА, а не реактивно, коли з’ясовується, що певні регуляції залишили частину громадян «за бортом». Через рік після скасування воєнного стану в Україні має запрацювати закон про публічні консультації, який запроваджує обов’язкові консультації з громадськістю для всіх органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також передбачає створення онлайн-платформи для їх проведення. Поки закон ще не працює, залучати українців до ухвалення рішень можна було через експериментальні проєкти на базі норм закону. Вони дозволили б уже зараз протестувати норми закону на практиці й за потреби вдосконалити їх до моменту набрання ним сили.

Проблема, на жаль, не врегульована законом, — проведення громадських консультацій для законопроєктів, ініційованих народними депутатами. В Україні ця практика необов’язкова, на відміну від публічних обговорень законопроєктів, ініційованих урядом, тож депутати користуються нею дуже рідко. Наприклад, у 2025 році на громадське обговорення відправили законопроєкт 12260 про кредитну історію. До того процедурою востаннє користувалися у 2010 році. Це призводить до того, що українці часто можуть «голосно» висловити свою думку про НПА лише через медіа, протести (заборонені під час війни) чи за допомогою петицій до президента з проханням ветувати певний закон.

4. Уніфікувати терміни, що стосуються відбудови України

В українському законодавстві є багато схожих визначень терміну «відновлення» в контексті фізичних руйнувань. Однак всі вони трохи відрізняються, що робить законодавство заплутаним.

Наприклад,  у постанові КМУ № 879 (2022) наводиться визначення для «відновлення зруйнованого майна та інфраструктури», а у наказі Мінінфраструктури №65 (2024) визначення для «відновлення та/або відбудова об’єктів нерухомого майна, будівництва та інфраструктури (далі — відновлення та/або відбудова об’єктів)» і вони дещо різні. Загалом, із визначень «відновлення» в різних нормативних актах не зрозуміло, чи це виключно сукупність робіт на певному об’єкті, чи також підготовчі роботи, наприклад, проведення експертиз. Інше питання — чи вважається відновленням лише повернення «експлуатаційно придатного стану» раніше існуючим об’єктам, чи може йтися й про нове будівництво (у такому разі, коли таке будівництво буде відновленням, а коли — ні?). Або ж «відновлення» — це не лише про будівництво, а й загалом про подолання наслідків збройного нападу Росії, як у проєкті закону? (тут доречно говорити не тільки про Росію, а про «країни-агресори», адже великих збитків Україні завдали і «шахеди», вироблені в Ірані, і зброя та військові з Північної Кореї, а також використання Росією території та ресурсів Білорусі).

На нашу думку, було б корисно уніфікувати у визначеннях переліки дій, що підпадають під визначення «відновлення», а також чітко окреслити різницю між цими визначеннями. Якщо різниця не принципова і нею можна знехтувати, варто використовувати єдиний універсальний термін для таких процесів, щоб зробити законодавство більш визначеним.

5. Розширити використання гендерно-правової експертизи при підготовці НПА

Норми закону про забезпечення рівних прав жінок і чоловіків передбачають, що «висновок гендерно-правової експертизи є обов’язковою складовою пакета документів, що подаються разом з проектом нормативно-правового акта до розгляду». Однак на практиці не всі НПА проходять таку експертизу. Порядок, розроблений Кабміном, описує два підходи до неї: один для урядових, інший — для всіх інших документів. Урядові документи проходять експертизу під час реєстрації Мін’юстом, інші (закони України, акти Президента України тощо) — тільки якщо вони внесені у план, який «погоджується уповноваженою особою (координатором) з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків Мін’юсту». План складається на основі звернень від державних та місцевих органів влади, підприємств, громадян. У плані на 2025 рік міститься лише 7 НПА, які очікують експертизи, у 2024 році таких НПА було 8, у 2023 році — 5. Для порівняння, за даними порталу «Законодавство України», у 2024 році було ухвалено 220 законів. Тому такий темп здійснення експертизи очевидно недостатній.

Повне дослідження за посиланням.

Це дослідження стало можливим завдяки підтримці Уряду Великої Британії, наданій через Міністерство закордонних справ, у справах Співдружності націй та розвитку Сполученого Королівства в межах проєкту «Жінки. Мир. Безпека: діємо разом», який реалізує Український Жіночий Фонд. Інформація, що представлена у матеріалі, не завжди відображає погляди Уряду Великої Британії, Українського Жіночого Фонду та Урядової уповноваженої з питань ґендерної політики.

Ксенія Алеканкіна, лідерка проєкту «Індекс реформ» від Вокс Україна